欧盟《关键原材料法案》：全球资源战略格局的重大转变及应对策略

2024年5月23日，欧盟《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act，CRMA）正式生效，这一举措是欧盟在应对全球资源争夺战、构建战略性产业自主可控能力方面迈出的关键一步。CRMA 的出台不仅标志着全球资源战略格局的重大转变，更对多个关键产业领域产生了深远影响。本文将系统分析该法案的核心内容，重点剖析新能源、海底光缆等战略行业面临的挑战与风险，并从供应链韧性构建、技术创新、国际合作等维度提出全面的对策建议。在当前地缘政治紧张、资源民族主义抬头的背景下，深入理解 CRMA 的战略意图及其实施路径，对于中国企业及全球产业链参与者而言，具有极为重要的现实意义。

一、CRMA 法案概述与战略背景

CRMA 法案是欧盟应对全球资源争夺战、构建战略性产业自主可控能力的重要立法举措。该法案将锂、钴、天然石墨等电池关键材料，钪（Sc）、钇（Y）、镧（La）、铈（Ce）、镨（Pr）、钕（Nd）、钷（Pm）、钐（Sm）、铕（Eu）、钆（Gd）、铽（Tb）、镝（Dy）、钬（Ho）、铒（Er）、铥（Tm）、镱（Yb）、镥（Lu）等 17 种稀土元素，以及铋、硼（冶金级）、钴、铜、镓、锗、锂（电池级）、镁金属、锰（电池级）、天然石墨（电池级）、镍（电池级）、铂族金属、磁铁用稀土元素（Nd、Pr、Tb、Dy、Gd、Sm 和 Ce）、金属硅、钛金属、钨等其他战略金属等共计 34 种原材料列为“战略原材料”。CRMA 的出台背景复杂多元，深刻反映了欧盟在资源安全、产业竞争和地缘政治方面的深层考量。

CRMA设定了三重核心目标：到 2030 年，确保欧盟本土开采量满足其年消费量的 10% 以上；力争使欧盟加工量覆盖其年消费量的 40%；通过回收材料至少满足其年消费量的 25%。这些目标直指欧盟当前面临的资源依赖困境——数据显示，欧盟 98% 的稀土依赖中国进口，电池关键材料如钴的 84% 产量控制在刚果（金）（FSI 风险指数高达 106.7），石墨和硅的供应集中度（HHI 指数）分别达到 75% 和 74%。

从战略意图看，CRMA 与欧盟净零工业法案（NZIA）、碳边境调节机制（CBAM）共同构成政策组合拳，旨在实现三重目标：减少对“高风险国家”的战略依赖；构建本土绿色产业竞争力；通过循环经济降低环境足迹。法案特别强调“从开采优先转向循环优先”的战略转向，将再生材料提升至国家资源安全的核心地位。

值得注意的是，CRMA 的实施机制具有强制性和系统性特点：回收技术被纳入“战略项目”享受快速审批和资金倾斜；建立“原材料银行”储备体系，明确将再生材料纳入储备范围；对报废产品中的战略原材料实施强制回收义务；构建全联盟统一的再生材料溯源与认证机制。这些措施共同构成了欧盟关键原材料自主可控的战略框架。

CRMA 的出台反映了欧盟对全球资源格局演变的深刻认知。俄乌冲突期间，俄罗斯曾以切断天然气供应威慑欧洲；2022 年其钯金出口限制更一度引发德国汽车制造业的停产危机。这些事件促使欧盟将关键原材料供应视为国家安全问题。同时，中国在全球关键原材料供应链中的主导地位（如控制全球 90% 的稀土加工能力）也加剧了欧盟的战略焦虑。

表1：欧盟《关键原材料法案》设定的 2030 年战略目标

CRMA 的实施将重构全球资源流动格局，对中国等资源出口国和高技术制造国产生多重影响。一方面，该法案通过设定本地含量要求和回收比例，可能形成事实上的贸易壁垒；另一方面，该法案强调的环境标准和供应链透明度要求，也将推高全球产业链的合规成本。深入理解这一法案的深层逻辑与实施路径，对于中国企业制定应对策略至关重要。

二、重点影响领域分析

CRMA 法案对多个战略性产业产生了深远影响，这些产业的共同特点是高度依赖法案所列的关键原材料，且在欧盟绿色转型和数字经济发展中具有核心地位。通过深入分析新能源、海底光缆、国防工业等关键领域面临的挑战，可以更全面地把握 CRMA 带来的产业链重构效应。

（一）新能源产业：电池与可再生能源

新能源产业是 CRMA 影响最为深远的领域，尤其是锂离子电池和可再生能源装备制造。根据公开信息显示，到 2030 年全球钴需求将增长 199%，而欧盟电池产业严重依赖中国、刚果（金）等高风险国家的锂、钴、镍等关键原材料。欧盟最新《电池法规》（EU 2023/1542）设定了 2030 年回收含量目标（锂 4%、钴 12%），但实际执行面临供应链断裂和技术瓶颈的双重挑战。

在电池材料方面，欧盟面临严峻的供应风险。钴和镍的储量正在快速减少，钴的储量每年减少29%，镍的储量每年减少33%。全球大部分的钴（84%）都来自刚果（金），这意味着如果刚果（金）出现问题，钴的供应就会受到很大影响。虽然智利是主要的锂生产国，但欧盟内部只有葡萄牙有少量的锂矿开采能力（每年380吨），这意味着欧盟的锂供应也依赖进口。钴的生产过程会产生大量的二氧化碳（每公斤钴产生48.5公斤二氧化碳），这对环境影响很大。根据公开信息显示，到2030年，钴的回收率可以达到68.2%，这已经超过了法规要求的目标。但锂的回收率只有9.9%，石墨因为技术问题几乎无法回收。因为钴的供应风险高，欧盟决定多用磷酸铁锂（LFP）电池，把它的使用比例从15%提高到35%，这样可以减少对钴的依赖。

可再生能源装备同样面临关键材料约束。风力涡轮机永磁体需要钕、镝等稀土元素，光伏电池制造依赖硅、银、碲等材料。欧盟对中国太阳能玻璃重启“双反”调查（征收高达 60% 反倾销税），导致 2024 年中国对欧盟光伏玻璃出口额不足 2 亿欧元，使欧洲光伏组件商面临 30% 的成本增加。历史教训表明，2013 年欧盟对中国光伏产品征税导致欧洲太阳能装机成本上升 21%，并损失 50 万个就业岗位。

（二）数字基础设施：海底光缆与半导体

海底光缆作为全球数字经济的“大动脉”，其制造严重依赖稀土元素和特种金属。光纤预制棒生产需要高纯度锗、稀土掺杂剂等材料，光缆铠装层需要高强度钢材和铜等导电材料。根据公开信息显示，目前欧盟 98% 的稀土依赖中国进口，而 CRMA 要求到 2030 年任何加工阶段对每种战略原材料的年消耗量不超过 65% 来自单个第三国。这一规定将迫使海底光缆制造商重构全球供应链，可能推高建设成本并延缓 5G 和海底网络扩张进程。

半导体产业面临类似的材料挑战。芯片制造需要高纯度硅、锗、砷化镓等半导体材料，以及稀土元素用于特种器件。CRMA 与欧盟《芯片法案》（European Chips Act）形成政策联动，要求提升关键电子材料的本土化供应能力。这对中国半导体材料出口商构成准入壁垒，同时也为欧盟内部替代材料研发创造了政策激励。

（三）国防与航空航天工业

国防工业对特种合金和稀土材料的需求具有高度战略性。战斗机发动机高温合金需要铼、钽等稀有金属，精确制导武器依赖稀土永磁体。2022 年俄罗斯钯金出口限制曾引发德国汽车制造业停产危机，这一事件促使欧盟将国防相关材料供应安全提升至国家安全高度。CRMA 将铂族金属、钛、钨等国防关键材料纳入战略清单，要求建立“原材料银行”储备体系。法案实施后，欧盟国防承包商将被要求优先采购符合本土含量要求的材料，这对传统供应格局将产生显著冲击。同时，回收目标（到 2030 年收集处理欧盟废物中所含 25% 的战略原材料）也将推动军工废料回收技术的创新发展。

（四）其他受影响行业

汽车制造业面临电池材料、轻量化合金等多重挑战。随着电动汽车转型的加速，锂、钴、镍等关键原材料已成为战略物资。同时，铝合金车身轻量化的需求增加，使铝土矿和铝成为焦点材料。根据欧盟委员会的报告，欧盟对这些关键原材料的依赖度较高，特别是从中国和刚果（金）等国家进口的锂、钴等材料。这种依赖可能对供应链安全构成风险。

化工与塑料行业也受到波及。根据CRMA法案，再生材料被纳入战略核心，要求到2030年25%的战略原材料通过回收获取。这促使化工企业开发先进回收技术，例如从退役动力电池中高效提取锂、钴、镍的工艺，这些技术已被列为重点扶持项目。同时，生物基替代材料的研发也获得了政策推动，以减少对传统原材料的依赖。

表2：CRMA 对重点行业的影响机制与挑战

总体而言，CRMA 通过设定本土含量、回收比例和供应多元化目标，正在重塑全球战略性材料的流动格局。受影响的行业普遍面临供应安全、成本压力和技术转型三重挑战。对中国企业而言，这既意味着传统出口市场的准入壁垒升高，也蕴含着参与欧盟循环经济体系的新机遇。

三、潜在危害与风险分析

CRMA 的实施将产生广泛而深远的连锁反应，从供应链安全、产业竞争力到地缘政治格局等多个维度重构全球资源生态系统。深入剖析这些潜在危害，对于相关国家和企业制定应对策略具有重要指导意义。

（一）供应链断裂与技术瓶颈

CRMA 最直接的冲击在于可能引发全球供应链断裂风险。CRMA 要求到 2030 年欧盟在任何相关加工阶段对每种战略原材料的年消费量不超过 65% 来自单个第三国。考虑到中国目前控制着全球约 90% 的稀土加工能力、80% 的锂离子电池正极材料生产和 77% 的硅材料产能，这一规定将迫使企业进行痛苦的供应链重组。以光伏产业为例，欧盟对中国太阳能玻璃征收 60% 反倾销税已导致 2024 年中国对欧出口额锐减至不足 2 亿欧元，使欧洲光伏组件商面临 30% 的成本增加。

在技术瓶颈方面，欧盟的回收能力面临挑战。尽管到2030年钴的回收率有望达到68.2%，但锂的回收率仅为9.9%，而石墨的回收率几乎为零，主要由于技术限制。虽然水冶回收法相比传统方法能显著减少污染物排放，但锂的回收率仍需大幅提升，从目前的41.8%提高到80%，才能满足法规要求。这种技术差距可能导致欧盟在过渡期内面临原材料短缺。此外，新建矿山和回收设施的建设时间较长，而CRMA法案设定的2030年目标时间紧迫，这可能导致政策目标与实际产能增长之间的差距进一步扩大，加剧供应紧张。

（二）成本上升与竞争力削弱

CRMA 的实施将显著推高欧盟制造业的投入成本。一方面，本土开采和加工成本通常高于全球化采购（欧盟锂提取成本比智利高 2 - 3 倍）；另一方面，回收材料价格普遍高于初级材料（再生锂成本比原生高 20 - 30%）。成本传导最终将体现为终端产品价格上升，削弱欧盟产业国际竞争力。以电动汽车电池为例，采用符合 CRMA 要求的材料可能导致电芯成本上升 18 - 25%。这对本就面临中国竞争压力的欧洲车企构成额外挑战。

成本压力还来自合规负担增加。CRMA 要求建立覆盖全联盟的再生材料溯源与认证机制，企业需承担额外的检测、认证和报告成本。数字电池护照（DP）等工具虽有助于提升透明度，但现有 80 种数字护照方案存在碎片化风险，需建立去中心化架构，这又增加了系统整合成本。

（三）供应链调整与合作机遇

CRMA 本质上是欧盟降低风险（de - risking）战略的重要组成部分，带有鲜明的地缘政治色彩。法案明确要求“减少对不认同欧盟价值观、不尊重人权、民主和法治的不可靠伙伴的依赖”。这种表述将资源供应安全与意识形态挂钩，可能加剧全球经济的阵营化趋势。中欧在关键原材料领域的博弈已经显现。尽管 2025 年 7 月中欧峰会就放宽稀土出口限制达成一致，欧盟委员会主席冯德莱恩仍强调“欧盟对中国的贸易逆差在过去十年中翻了一番”，并敦促“平衡”贸易。她更直接指出中国“在所有关键行业，比如钢铁、太阳能电池板、电动汽车、电池和其他行业，补贴生产与中国国内需求不匹配”。这种指责可能为后续贸易救济措施铺路。资源民族主义抬头是另一重风险。CRMA 要求欧盟本土开采量满足年消费量 10% 以上，这可能刺激成员国限制原材料出口。类似地，资源生产国也可能加强出口管制以捕获更多附加值（如印度尼西亚禁止镍矿出口）。这种双向管制趋势将加剧全球供应链的不稳定性。

（四）环境与社会治理挑战

CRMA 强调高水平的环境保护和可持续性，但本土化生产可能带来意外的环境代价。研究表明，欧盟地热提锂虽比传统方法降低 78% 碳排放，但水资源消耗仍居高不下（锂提取需 2.5 万升水 / 吨）。在环保标准严格的欧盟扩大采矿活动可能面临公众抵制，导致项目延误或取消。社会接受度是另一大挑战。欧盟内部对新采矿项目的反对声浪高涨，而刚果（金）等传统供应国存在的童工问题（钴矿）又使外包模式面临道德质疑。这种两难困境使供应链决策变得异常复杂。虽然 CRMA 将回收列为优先选项，但技术限制使许多材料短期内难以实现循环目标（如石墨回收率为 0%）。

（五）行业差异化风险暴露

不同行业对 CRMA 的敏感度存在显著差异。通过风险评估模型可以识别出高风险行业组合：

高风险行业：稀土永磁体（依赖钕、镝）、锂离子电池（锂、钴、镍、石墨）、光伏（硅、银、碲）、航空航天（钛、铼）；

中风险行业：汽车制造（铝、铜）、化工（铂族催化剂）、电子（稀土、锗）；

低风险行业：传统钢铁（铁矿石未列入清单）、建材（非战略材料为主）。

这种差异化风险要求企业制定针对性的应对策略。对高风险行业而言，供应链多元化、替代材料研发和回收技术创新是当务之急；中风险行业可采取渐进调整策略；低风险行业则需关注法规溢出效应和间接影响。

总体而言，CRMA 带来的危害具有系统性和传导性特点。供应链断裂风险可能向上游采矿和下游制造双向传导；成本压力可能沿价值链层层传递；地缘摩擦可能从资源领域向更广泛的经济关系扩散。深入理解这些风险的相互作用机制，是制定有效应对策略的前提。

四、对策建议

面对 CRMA 带来的多重挑战，相关国家和企业需要制定系统化、前瞻性的应对策略。以下将从供应链韧性构建、技术创新、国际合作、政策协调和行业协作五个维度，提出具体可行的对策建议，帮助各利益相关方在 CRMA 框架下把握机遇、化解风险。

（一）供应链多元化与韧性构建

供应链重构是应对 CRMA 的核心策略。企业应建立“ABC 供应原则”——即任何关键原材料至少有三个不同地理来源的供应商（Avoid single source，Build alternatives，Create reserves）。具体措施包括：

地理多元化：针对 CRMA 规定的“单一第三国供应不超过 65%”红线，企业需系统绘制供应链图谱，识别高风险节点。例如，中国稀土加工企业可在马来西亚、越南等东盟国家布局产能，既规避欧盟限制，又享受区域自贸协定红利。

垂直整合：下游制造商向上游材料领域延伸，增强供应链控制力。电池厂商可参股锂矿项目或与回收企业建立合资公司。研究表明，到 2030 年回收钴可满足欧盟需求的 68.2%，锂仅 9.9%，提前布局回收能力的企业将获得先发优势。

库存策略：建立战略性原材料库存，缓冲供应中断风险。CRMA 本身要求建立“原材料银行”储备体系，企业层面的库存管理可与之形成互补。数字工具如区块链支持的库存管理系统能提高储备透明度，符合欧盟数字护照（DP）要求。

供应风险评估：采用科学工具。欧盟研究采用赫芬达尔指数（HHI）分析供应集中度（石墨 75%、硅 74%），用脆弱性指数（FSI）评估地缘风险（刚果（金）FSI 106.7）。企业可借鉴这些方法，建立自己的早期预警系统，定期更新风险评分，指导采购决策。

（二）技术创新与材料替代

技术突破是化解原材料约束的根本途径。CRMA 已将先进回收技术列为“战略项目”，享受快速审批和资金支持。企业创新策略应包括：

回收技术：重点突破当前回收率低的材料，如石墨（目前为 0%）和锂（需从 41.8% 提升至 80%）。水冶法虽比火冶降低 82% 颗粒物排放，但需进一步提高锂回收率。欧盟倾向在挪威等清洁能源国家（电网碳强度 0.0187kg CO₂ / kWh）布局回收厂，这类区位选择值得借鉴。

材料替代：发展“去关键材料”技术路线。欧盟正推动磷酸铁锂（LFP）电池占比从 15% 提升至 35% 以降低钴依赖。在风电领域，开发无稀土永磁电机；在光伏领域，探索无银栅线技术。这类创新既能降低供应链风险，也符合 CRMA 的环境目标。

工艺创新：提高材料利用效率。例如，半导体行业采用原子层沉积（ALD）技术减少稀土用量；航空航天业发展增材制造降低钛合金浪费。CRMA 鼓励这类资源效率创新，可能提供研发补贴支持。

标准化建设：是技术推广的关键。欧盟正构建标准化电池护照数据模型（SBPDM）整合 37 类数据，但现有 80 种数字护照方案存在碎片化风险。参与国际标准制定，确保中国技术方案被纳入，可降低后续合规成本。

（三）国际合作与战略对话

尽管 CRMA 带有“降低风险”（de - risking）色彩，但国际合作空间依然存在。2025 年 7 月中欧就放宽稀土出口限制达成一致，证明对话机制的有效性。企业可推动以下合作形式：

联合研发：与欧盟科研机构合作关键材料项目，分享资金和技术。CRMA 支持与第三国的“战略伙伴关系”，符合条件的项目可获快速审批。例如，中欧可合作开发非洲锂矿，中国提供开采技术，欧洲负责下游应用。

循环经济伙伴关系：建立跨国回收网络。中国企业可在欧盟投资回收设施，将再生材料纳入欧洲供应链。根据欧盟相关机构测算，实现 25% 回收目标每年可减少 1000 万吨 CO₂ 排放，这种环境效益可转化为商业优势。

产业对话：通过行业协会反映合理诉求。欧盟在 REACH 法规（Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals，《化学品注册、评估、授权和限制法规》，REACH）修订前会进行公众咨询，企业应把握这类参与机会。中国光伏企业在应对双反调查时积累的经验表明，有组织的产业应对比单打独斗更有效。

差异化策略：对不同材料至关重要。对稀土等中国主导的材料，可强调“可靠供应者”角色，如中国已开始研究“出口供应机制升级”；对锂、镍等全球化程度高的材料，则可构建多边合作框架，分散地缘风险。

（四）政策协调与合规管理

前瞻性合规是进入欧盟市场的门票。企业需建立专门的 CRMA 合规团队，跟踪法规实施细节（如正在制定的次级战略原料清单）。重点包括：

含量计算：准确核算产品中的回收材料比例。CRMA 要求到 2030 年 25% 战略原材料必须来自回收，企业需建立可审计的溯源系统。数字护照（DP）将成为重要工具，宜尽早布局相关 IT 系统。

环境足迹：CRMA 多次强调披露要求，企业需采用国际认可的 LCA 方法（如 ReCiPe）评估 18 项中点指标。钴的 GWP（48.5kg CO₂ - eq/kg）等基准数据可作为参考。

本土化策略：在欧盟设立加工或回收实体，满足本地含量要求。美国 IRA 法案（Inflation Reduction Act，《通胀削减法案》，IRA）要求新能源汽车电池北美制造或来自自贸伙伴，CRMA 也有类似倾向。绿地投资或并购都是可行路径。

政策对冲：同样重要。中国可完善自己的关键材料清单制度，发展循环经济法规体系，增强谈判对等性。国内回收产业政策配套（如补贴、税收优惠）可提升企业在全球循环经济中的竞争力。

（五）行业协作与能力建设

集体行动能有效降低应对成本。建议行业层面推动以下举措：

信息共享平台：建立关键材料数据库，共享供应风险预警、替代技术进展和合规最佳实践。欧盟的标准化电池护照数据模型（SBPDM）经验表明，统一数据架构能大幅降低交易成本。

人才培养计划：CRMA 实施催生了对循环经济专家、材料科学家和合规人才的需求。企业与高校可联合设立专业课程，培养跨学科人才。欧盟将回收技术纳入“战略项目”，相关领域人才将享有就业优势。

中小企业支持：提供 CRMA 合规工具箱，包括标准合同条款、供应链评估模板和认证指南。例如，深圳检验检疫局曾提醒纺织企业关注 CMR 物质限制草案，类似预警机制可扩展到关键材料领域。

战略耐心：至关重要。CRMA 目标是 2030 年，但供应链重构需长期投入。企业应制定 5 - 10 年转型路线图，分阶段实现目标。例如，优先解决高风险材料（如钴、稀土），再逐步覆盖全品类。

表3：CRMA 应对策略矩阵（按实施主体分类）

总体而言，应对 CRMA 需要多层次、多维度的策略组合。企业需平衡短期合规与长期转型，兼顾风险防控与机遇把握。对中国企业而言，CRMA 既是挑战也是机遇——通过主动融入全球循环经济体系，中国企业可以从资源供应者升级为技术解决方案提供者，在全球绿色产业链中占据更有利位置。

备注：

资源民族主义是指一个国家基于对本国自然资源拥有充分和永久主权的认识，将发展理论与民族主义相结合，通过控制或支配资源等经济手段来实现经济、政治等国家发展目标的一种民族主义。

参考文献

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